"Democracia Directa, Hecha en México "

Reforma "Democracia directa, hecha en México "
Por: Karla Garduño Morán



Mientras que en otros países la democracia directa se ejerce a través del plebiscito y del referéndum plenamente reglamentados, en México se opta por la consulta ciudadana, un mecanismo que da a los convocantes un amplio margen de maniobra.

En lugares como Canadá, Suiza, Venezuela, Chile y la mayoría de los estados de Estados Unidos, se recurre a instrumentos de participación ciudadana que se encuentran minuciosamente legislados, con reglas que incluyen por ejemplo cuánto presupuesto deberá gastarse, cómo se distribuirán los tiempos publicitarios y la obligación de formar comités que promuevan las distintas posturas.

Sus resultados además son vinculantes, de tal manera que a través de estos ejercicios los ciudadanos han tomado decisiones tan trascendentes como el fin de la dictadura de Augusto Pinochet en Chile, la no autonomía de la provincia de Québec en Canadá o el ingreso de España a la Organización del Tratado del Atlántico Norte.

En México, la organización de la consulta para la reforma petrolera convocada por el gobierno del Distrito Federal para el próximo domingo, ha dejado clara la necesidad de contar con instrumentos más claros en materia de democracia directa.

Sólo 17 entidades contemplan estos mecanismos en leyes de participación que carecen de la reglamentación suficiente para garantizar la objetividad y la autenticidad del proceso, además de que los resultados pocas veces son vinculantes.

"En muchos sistemas políticos se prevé la posibilidad de realizar consultas, plebiscitos, referendums, presentar iniciativas, pero esas medidas que pueden servir para completar las instancias de deliberación de las democracias representativas, son muy reglamentadas, tan reglamentadas como todos los demás tipos de consultas, como las elecciones.

"En México hemos pasado años negociando para garantizar que vamos a tener elecciones libres, transparentes, confiables; tuvimos que legislar de manera muy precisa. Si pensamos en algún momento introducir esas disposiciones de democracia directa, pues tendríamos que poner el mismo cuidado en la reglamentación y legislación de esos procesos", explica Jean François Prud'homme, coordinador académico de El Colegio de México y experto en el tema de la democracia directa.

La Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal contempla 11 instrumentos: la iniciativa popular, la colaboración ciudadana, rendición de cuentas, difusión pública, red de contralorías ciudadanas, audiencia pública, recorridos del jefe delegacional, asamblea ciudadana, plebiscito, referéndum y consulta, y es en los últimos tres que se vota sobre una decisión de gobierno.

El PRD y el gobierno del Distrito Federal optaron por el más flexible de los tres: la consulta, que permite poner a votación cualquier tema de "impacto trascendental" y no precisa cómo deben llevarse a cabo ni la convocatoria ni el proceso.

Desde 1995, año en que se publicó la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, sólo se ha realizado un plebiscito -sobre la construcción del Segundo Piso del Periférico, con una participación de 6.6 por ciento- y, en cambio, se han hecho cuatro consultas: para el horario de verano (2001), las tarifas del transporte público (2002), la permanencia de López Obrador como jefe de Gobierno (2002) y la Consulta Verde del 2007.

Mientras que en el caso del plebiscito y el referéndum la ley obliga a que la convocatoria se publique 90 días antes (incluyendo las preguntas a realizar) en la Gaceta Oficial del Distrito Federal y al menos un diario de circulación nacional, la invitación a la consulta puede emitirse siete días antes y "colocarse en los lugares de mayor afluencia de habitantes", sin que se obligue su publicación en ningún medio y sin especificar si debe incluir o no los cuestionamientos.

El gobierno de la ciudad publicó la convocatoria en la Gaceta Oficial el 19 de junio, especificando el día y horario de la votación; el 15 de julio lanzó las dos preguntas y hasta el jueves todavía no se sabía el número exacto de casillas ni su ubicación.

La consulta tampoco limita la participación a ciudadanos con credencial de elector, aunque el subsecretario de Gobierno del Distrito Federal, Juan José García Ochoa, ha dicho que en el caso de la consulta petrolera se llevará un registro en cada casilla con el nombre del ciudadano y su número de credencial, el cual podrá ser auditable.

Participación

Suiza es el país que más frecuentemente recurre al referéndum. Todos los cambios a la Constitución federal y los tratados internacionales que suponen el ingreso a una organización mundial tienen que ser sometidos al veredicto popular. Además, los ciudadanos pueden solicitar, con la recolección de 50 mil firmas, que se revise alguna decisión legislativa y con 100 mil se puede solicitar un cambio constitucional. En todos los casos, es obligatorio para el gobierno asumir los resultados.

En Italia, para proponer la abrogación de una ley o un cambio constitucional es preciso reunir la firma de 500 mil ciudadanos, un requisito que es superado la mayoría de las veces según explica el politólogo Leonardo Lombardi. Luego la propuesta es sometida a un doble control: el primero corre a cargo de la Oficina Central de Referéndum en el momento en que se depositan las firmas, y el segundo es tarea de la Corte Constitucional, la cual debe decidir si la solicitud de referéndum es viable.

Desde que se promulgó la ley en 1970, los italianos han concurrido a 13 procesos sobre materias tan diversas como el divorcio, el financiamiento de los partidos, la construcción de centrales nucleares, los controles ambientales y la privatización de la televisión pública, con una participación promedio del 80 por ciento. "En un país con una tradición católica más que consolidada 'aunque sea sólo a nivel de declaración' que además hospeda al Vaticano, se llegó a legislar sobre el divorcio y el aborto después de consultas refrendarias que así lo exigieron", explica Lombardi.

En México, los plebiscitos y consultas que se han celebrado no han podido convocar a más del 20 por ciento del padrón, y las iniciativas ciudadanas de consulta no han procedido.

En el Distrito Federal se requiere que el 0.5 por ciento del padrón electoral firme la petición (36 mil 685 electores), lo cual se cumplió en la petición de referéndum que hizo la Iglesia Católica sobre la ley que despenaliza el aborto, pero cuando la propuesta llegó a la Asamblea Legislativa, ésta declaró que el tema era improcedente.

Roberto Mellado, autor del libro Participación ciudadana institucionalizada y gobernabilidad en la Ciudad de México (Plaza y Valdés, 2001), censura el hecho de que los gobiernos sean los únicos facultados para convocar a estos ejercicios. "No hemos construido una ciudadanía que pueda demandar totalmente estos espacios, pero cada vez está buscando más la forma de participar directamente, porque funcionó en 1985, ha funcionado en desastres nacionales, ha funcionado en algunos ejercicios como el plebiscito de 1993", advierte.

Decisiones locales

Las formas de democracia directa en los países donde se han puesto a votación decisiones de carácter nacional están reguladas en la Constitución y a través de leyes secundarias federales, que contemplan la forma de llevar a cabo el ejercicio correspondiente, aunque a nivel local los estados también cuenten con su propia legislación.

En México la Constitución sólo hace referencia a la consulta en su artículo 26, que faculta al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática (Plan Nacional de Desarrollo), pero no existe una ley que reglamente los ejercicios a nivel nacional.

Esto alimenta el debate sobre la pertinencia o no de la consulta organizada por el lopezobradorismo. El PAN la ha calificado como "irresponsable", porque la Ley del Distrito Federal señala que los instrumentos de participación ciudadana sólo tendrán efectos sobre temas concernientes a la ciudad.

El coordinador de la consulta, Manuel Camacho Solís, reconoce que lo ideal hubiera sido tener una reglamentación federal sobre la participación ciudadana para que el proceso contara con el rigor de ejercicios hechos en otros países, pero afirma que una reforma constitucional para regular el referéndum, el plebiscito o la consulta no hubiera contado con los votos suficientes simplemente porque al PAN no le convenía legislar en esa materia antes de votar la reforma petrolera.

Ante este vacío hubo que convocar a la consulta en el Distrito Federal y luego invitar a otros estados; en algunos el FAP tendrá apoyo de gobiernos perredistas y en otros de asociaciones civiles.

La legitimidad y transparencia del proceso fue encomendada a un comité de 11 intelectuales y académicos, que también forman parte del Movimiento por la Defensa del Petróleo, quienes fungirán como máxima autoridad del proceso. Las asociaciones Alianza Cívica y Propuesta Cívica serán los "auditores ciudadanos independientes".

Los resultados, afirma, aunque no son vinculantes tendrán un peso político difícil de ignorar. "Si ellos (los legisladores) ven que la participación es importante, que además el proceso se hace con limpieza, pues sí es uno de los elementos que van a tener que tomar en cuenta. Desde luego que los votos de los legisladores algo van a tener que ver con la opinión pública, porque finalmente están haciendo cálculos electorales para el 2009, y si ellos ven que hay ciertas posiciones en donde los ciudadanos están muy en contra, pues tampoco las van a comprar fácilmente, porque eso les representará un costo electoral el año que viene", explica.

El coordinador de las brigadas en defensa del petróleo y ex presidente del PRD capitalino, Ricardo Ruiz, advierte que si se legisla en contra de los resultados de la consulta se iniciaría una protesta que iría más allá de la toma de tribunas del pasado mes de abril. "Un escenario óptimo sería que la confrontación que ya hay se resolviera por una vía legal constitucional; si no se hace caso a esa vía legal, a lo que se determine en la consulta, vamos a tener una confrontación que no quisiéramos, pero que estamos preparando", señala Ruiz.

Organización

El Oficial Mayor Electoral en Canadá y el Parlamento en Suiza son las instituciones encargadas de la organización cuando hay referéndum o plebiscito y sus funciones están estipuladas en sus leyes.

La Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal sólo especifica en el caso del plebiscito y el referéndum que este papel lo tendrá el Instituto Electoral, pero en la consulta no se especifica qué autoridad lo organizará.

Para la consulta de la reforma petrolera se conformó un Grupo Técnico integrado por las direcciones ejecutivas del Instituto Electoral del Distrito Federal, la Secretaría de Gobierno, la Secretaría de Desarrollo Social, la Jefatura de Gobierno, la Secretaría de Finanzas y una representación de la Asamblea Legislativa.

Aunque la ley no lo obliga, el IEDF decidió participar en la organización, aunque no asumirá los gastos como lo hizo en el plebiscito del Segundo Piso del Periférico, que costó 48 millones de pesos. El gobierno de la ciudad financiará el ejercicio. Según García Ochoa, costará menos de 10 millones de pesos, pero el PAN capitalino ha calculado que se erogarán al menos 77 millones de pesos.

Campaña

En otros países el balance en los procesos de consulta se garantiza a través de la regulación de las campañas. En Canadá, por ejemplo, se forman dos grupos, uno a favor del sí y otro a favor del no, que tienen un límite de gastos, cuentan con la misma cantidad de tiempo gratuito en los medios y están controlados por un consejo que vigila las campañas. Además, las preguntas se someten al juicio de los partidos de oposición.

La consulta para la reforma petrolera comenzó a difundirse el 23 de junio por parte del gobierno de la ciudad, aunque todavía no se daban a conocer las preguntas. A partir del 15 de julio, cuando se anunciaron las preguntas, el FAP intensificó la labor de sus 200 mil brigadistas para promover el no a la iniciativa de reforma enviada por el presidente Felipe Calderón.

Los defensores de la reforma, entre los cuales el mayor interesado podría ser el PAN, no han hecho una campaña abierta para orientar el voto en la consulta, pero sí han intensificado la difusión de las propuestas de la iniciativa y han repartido volantes con la leyenda de "SÍ a la modernización de Pemex".

Urgencia a legislar

Según senadores, la polémica que ha generado esta consulta podría ser el pretexto para que en México finalmente se legisle sobre la participación ciudadana a nivel federal.

Santiago Creel, presidente del Senado, dice que una vez que pase la politización que se ha dado en torno a la reforma energética, es posible que se retomen las propuestas al respecto. También el coordinador del grupo parlamentario del PRD en el Senado, Carlos Navarrete, afirma que su partido insistirá en la necesidad de normar estos procesos.

Los principales partidos en las Cámaras, PRD, PAN y PRI, incluyen en sus plataformas la promoción de formas de participación ciudadana y en la Ley para la Reforma del Estado, los tres, junto con Convergencia, el PVEM, Panal y Alternativa Socialdemócrata, incluyeron propuestas al respecto.

En el 2000, la diputada panista Fanny Arellanes presentó la propuesta para establecer figuras como el referéndum, el plebiscito y la iniciativa popular; en el 2004, fue la perredista Susana Manzanares quien lanzó una iniciativa similar, pero que incluía la rendición de cuentas y la revocación de mandato; también en ese año la panista María Angélica Ramírez Luna presentó su iniciativa, y en el 2006, Javier Orozco Gómez, del PVEM, hizo lo propio; pero ninguna de las iniciativas ha entrado a discusión.

Participación ciudadana en México y en el mundo

A nivel internacional la figura del referéndum es la más utilizada por ser la que contempla que sus resultados tengan efectos en las decisiones de los gobiernos. En México, en cambio, el plebiscito y la consulta son las más recurridas por no tener efectos legales.

INTERNACIONALES

Chile

Fecha: 5 de octubre de 1988.

Instrumento: Plebiscito.

Decisión: Permanencia de Augusto Pinochet en la Presidencia.

Publicación de las preguntas: 30 de agosto de 1998.

Participación: 92%.

Resultados: 55.99% para el NO y 44.01% para el SÍ.

Consecuencia: En diciembre del mismo año se realizaron las elecciones donde fue electo Patricio Aylwin. También generó la reforma constitucional que fue sometida a plebiscito en 1989.

Canadá

Fecha: 30 de octubre de 1995.

Instrumento: Referéndum.

Decisión: Declarar la independencia de la provincia de Québec.

Publicación de las preguntas: 7 de septiembre de 1995.

Participación: 93.52%

Resultados: 50.58% por el NO y 49.42% por el SÍ.

Consecuencia: Aunque se trataba del segundo referéndum que sobre el tema se convocaba en Canadá (el primero fue en 1980) y en el que ganaba el NO, el escaso margen de diferencia puso en evidencia la polarización de la sociedad de Québec, pero no se ha propuesto repetir el ejercicio.

Puerto Rico

Fecha: 13 de diciembre de 1998.

Instrumento: Referéndum.

Decisión: Convertirse en el estado 51 de Estados Unidos.

Publicación de las preguntas: En la Ley del Plebiscito del 17 de agosto de 1998.

Participación: 71.3%

Resultados: 50% para el NO y 46% para el SÍ.

Consecuencia: El gobernador Pedro Rosselló admitió la derrota, pero insistió en que la única opción para la isla era convertirse en el estado 51 de la Unión Americana.

Venezuela

Fecha: 2 de diciembre del 2007.

Instrumento: Referéndum.

Decisión: Aprobación de las reformas constitucionales propuestas por el presidente Hugo Chávez.

Publicación de las preguntas: 2 de noviembre del 2007.

Participación: 55.89%

Resultados: Bloque A (propuesto por el Ejecutivo), 50.65% para el NO y 49.34 para el SÍ. Bloque B (propuesto por la Asamblea), 51.01% para el NO y 48.99% para el SÍ.

Consecuencia: Chávez admitió la derrota a su propuesta que implicaba la reelección, aunque 72 horas después dijo que podría repetir el referéndum.

Irlanda

Fecha: 12 de junio del 2008.

Instrumento: Referéndum.

Decisión: Ratificación del Tratado de Lisboa, acuerdo de la Unión Europea que sustituye a la Constitución Europea rechazada en el 2004.

Publicación de las preguntas: 28 de abril.

Participación: 51%.

Resultados: 53.4% para el NO y 46.6% para el SÍ.

Consecuencia: El resultado del único país europeo que convocó a referéndum representó un duro golpe para el Tratado de Lisboa porque para su aprobación es precisa la ratificación de los 27 miembros de la Unión Europea. Sin embargo, se decidió seguir con el proceso y hasta ahora se han sumado 23 naciones.

NACIONALES

Baja California

Fecha: 8 de marzo de 1992.

Instrumento: Plebiscito.

Decisión: Hacer de Rosarito el quinto municipio del estado.

Participación: 48.45%.

Resultados: 92% por el SÍ y 8% por el NO.

Consecuencia: Al no cubrirse el requisito de un 50 por ciento del padrón para hacer los resultados vinculantes, se convocó a un segundo plebiscito que tampoco reunió la mayoría. Se modificó la ley para exigir sólo el 40 por ciento del total del padrón y en un tercer ejercicio el 20 de marzo de 1994 finalmente se consiguió el objetivo que se consumó en 1995.

Distrito Federal

Fecha: 21 de marzo de 1993.

Instrumento: Plebiscito.

Decisión: Convertir a la capital en el estado 32, elegir a sus gobernantes y tener un Poder Legislativo.

Publicación de las preguntas: 15 de diciembre de 1992.

Participación: 6.3%

Resultados: Sobre el estado 32: 66.87% por el SÍ y 30.27% por el NO. Sobre la elección de los gobernantes: 84.79% por el SÍ y 12.91% por el NO. Sobre un Poder Legislativo propio: 84.28% por el SÍ y 13.18% por el NO.

Consecuencia: Poco después se abrieron las mesas de discusión de la reforma política del Distrito Federal que dieron lugar a la elección del jefe de Gobierno en 1997 y la de los 16 delegados en el 2000.

Morelos

Fecha: 8 de marzo de 1998.

Instrumento: Consulta.

Decisión: Revocación del mandato del gobernador Jorge Carrillo Olea.

Publicación de las preguntas: 24 de febrero.

Participación: 12.49%

Resultados: 94.1% por el SÍ y 5.8% por el NO.

Consecuencia: El gobernador priista y su partido desestimaron los resultados y se negó a renunciar al cargo hasta el 12 de mayo en que pidió licencia al Congreso.

Distrito Federal

Fecha: 8 de diciembre del 2002.

Instrumento: Consulta telefónica.

Decisión: Permanencia de Andrés Manuel López Obrador como jefe de Gobierno.

Publicación de las preguntas: 18 de septiembre del 2002.

Participación: 10%

Resultados: 95% por el SÍ y 5% por el NO.

Consecuencia: La revocación de mandato no está considerada en la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, aunque el resultado hubiera sido en contra de AMLO, no habría tenido efectos legales.

Distrito Federal

Fecha: 29 de julio del 2007.

Instrumento: Consulta directa, telefónica y por internet.

Decisión: Se hicieron 10 preguntas sobre la política ambiental de la capital.

Publicación de las preguntas: 18 de julio del 2007.

Participación: 14% (aunque se aceptó la votación de extranjeros y de ciudadanos sin credencial de elector).

Resultados: Todas las preguntas, referentes a formas de mejorar el ambiente o evitar la contaminación, obtuvieron mayoría de SÍ.

Consecuencia: Respaldado en los resultados, un día después de la consulta el jefe de Gobierno, Marcelo Ebrard, anunció la realización del programa Hoy No Circula Sabatino que entró en funciones el 5 de julio.

Los pormenores

La consulta se aplicará por etapas en el país.

FECHAS

27 de julio:

Baja California Sur, Distrito Federal, Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Morelos, San Luis Potosí, Tlaxcala, Veracruz,

10 de agosto:

Campeche, Chiapas, Colima, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Yucatán

24 de agosto:

Aguascalientes, Baja California, Chihuahua, Coahuila, Durango, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas, Zacatecas

Notas: Estados gobernados por el PRD.

Gobernado por el PRD, pero el gobernador Juan Sabines ha dicho que no apoya el ejercicio.

Preguntas

1. La explotación, transporte, distribución, almacenamiento y refinación de los hidrocarburos son actividades exclusivas del gobierno. ¿Está usted de acuerdo o no está de acuerdo que en esas actividades puedan ahora participar empresas privadas?

2. ¿En general, usted está de acuerdo o no está de acuerdo en que se aprueben las iniciativas relativas a la reforma energética que se debaten actualmente en el Congreso de la Unión?




RECOMENDACIONES A LAS PREGUNTAS

Alianza Cívica y Propuesta Cívica, como auditores independientes de la consulta, hicieron las siguientes recomendaciones:

1. Dividir la pregunta uno para que los ciudadanos opinen por separado sobre cada rubro contemplado en la pregunta (explotación, transporte, almacenamiento y refinación).

2. Precisar en la pregunta dos que se trata de las iniciativas enviadas por el Ejecutivo al Congreso.

3. Incluir una de las preguntas que propuso Cuauhtémoc Cárdenas: ¿Está usted de acuerdo o no en que debe concederse a Pemex autonomía presupuestal, técnica y de gestión, con los debidos controles del Congreso y de la Auditoría Superior de la Federación?

Comité ciudadano de la consulta

Rolando Cordera, Laura Esquivel, Enrique González Pedrero, Dolores Heredia, David Ibarra, Guadalupe Loaeza, Lorenzo Meyer, Carlos Monsiváis, Carlos Payán, Elena Poniatowska, Héctor Vasconcelos.